刘  康    朱友奎

【推荐理由】扶贫开发是全面建成小康社会最大的“短板”，当前已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。统一战线要找准切入点和着力点，既要献计又要出力。我们整理了美国扶贫开发的一些做法和不足，以资借鉴，好让我们的“计”与“力”务实有效。

美国是一个发达的国家，面临的贫困问题是相对贫困。美国的贫困标准于1960年由社会安全方面的专家设计，主要根据食物支出占整个家庭支出的比重来确定，家庭的食物支出占家庭总支出的三分之一以上即为贫困。具体的贫困线（联邦指导贫困线）随经济的发展而调整。此外，家庭人口规模不同、年龄不同，贫困标准也不同，各州的贫困线也不完全相同，美国的贫困线以家庭人口和家庭收入为基本要素，并且标准逐年提高。2009年美国确定4口之家年收入（包括工资收入、退休金收入，但不包括非货币收入）21756美元以下为贫困家庭。2010年美国贫困人口达到4620万人。2011年美国贫困人口标准是四口之家年收入低于22314美元或两口之家低于14218美元，贫困率15.3%。2012年每6名美国人中就有1人生活在贫困线或者以下，总共约有5000万穷人。贫困给美国带来了诸多社会问题，比如群体冲突严重、治安恶化等等。

20世纪30年代中期以前，美国政府信奉自由主义经济理论，认为公共权力介入救助贫困人口会影响整体经济运行效率，所以对社会贫困问题采取了不干预的政策，而主要由教会、慈善团体等民间组织承担对贫困人口的社会救助责任。大萧条发生后，美国政府接受凯恩斯主义经济学说，逐步介入社会保障领域，着力通过构筑社会保障网来帮助贫困人口解决基本生活需求。经过近70年的发展和完善，目前已经建立起了一个较为健全的社会保障和扶贫工作体系，主要包括以下几个方面：

 (一)社会福利项目。美国的社会福利项目是指由联邦、州和地方三级政府财政拨款，对低收入和贫困人口进行救助的项目。主要包括贫困家庭短暂援助（TANF）、抚养未成年子女家庭补助、养老及困难补贴、食品券、医疗补助、儿童营养项目、住房补助以及教育补助等。如医疗保障使部分弱势群体可以享受公共健康保险计划。该计划主要包括医疗照顾和医疗救助，医疗照顾是重点针对65岁以上老人和残疾人的医疗保险服务；医疗救助是在联邦政府给予适当财政资助的基础上由各州政府为贫困人口提供的部分或全部免费医疗服务。卫生保健援助包括：健康保险。主要补助那些失业人员9个月65%的补助，以便他们继续享有以前工作时拥有的健康保险。过渡性医疗援助是向那些通过工作或劳动获取低收入的家庭提供12个月的医疗补助救济等。住房保障，政府为符合条件的贫困家庭提供廉价的公共租赁房，并通过利息减免、税收优惠等鼓励房地产开发商参与公租房建设。同时，建立比较完善的住房金融保障和抵押贷款保险体系，帮助低收入和贫困家庭购买自有住宅。

（二）教育和培训援助。在义务教育阶段，学龄儿童及青少年免费进公立中小学就读，对贫困家庭的学生给予免费午餐等资助；在高等教育阶段，美国各州州立大学收费低廉，并通过设立奖学金、助学金以及提供勤工俭学机会等帮助贫困家庭大学生完成学业。其他援助包括，一是劳动力投资。主要是向低收入成年人提供包括支援、相关需求帮助、就业与培训等服务，为青年（年龄上限为24岁）创造暑期工作机会。二是资助对老年美国人提供社区服务的非营利性机构增加就业。三是州就业和再就业服务。对连接失业与雇佣、培训机会与再就业方面的服务机构提供资助。四是残疾人教育。主要是资助12年特殊教育的教学区和学前特殊教育，援助残疾婴儿和家长（年龄从出生到两岁）。五是州职业恢复补助金。六是无家可归儿童和青年教育。安排资金拨给各州用于帮助校区为无家可归儿童和青年人服务，包括食物、交通和支持服务。七是针对低收入大学生的佩尔助学金。

（三）失业保险。在美国，短期非自愿失业者可以在一定期限内领取失业保险金，避免失业者个人和家庭迅速陷入贫困。美国的失业保险是联邦和州政府共同承担的保障计划，由州一级机构按照州的有关法律规定具体管理。在各州，失业保险基金的筹集具有强制性，基本上来源于雇主或雇员按工资总额一定比例缴纳的失业保险税。这样就能保证美国绝大多数雇员都能被纳入失业保险。在经济不景气、社会失业率居高不下状况下，联邦和州政府决定延长失业保险金领取期限，以帮助失业者度过困难时期。

（四）税费减免。主要包括：低收入家庭和个人课税减免优惠。课税减免优惠主要针对低收入家庭，共有四项减免优惠，其中三项与扶贫有关。一是儿童课税减免优惠，2009年和2010年两年共补助148.3亿美元，使更多贫困家庭的儿童得到帮助，共帮助了1300万名儿童。二是劳动所得课税减免优惠。该项优惠对有三个或更多小孩的家庭增加减免额度。三是（教育）机会课税减免优惠。该减免取代了高等教育中的希望奖学金减免优惠。

（五）农村发展援助。美国实施农村发展项目的目标是，改善农民的生活质量和增加农村经济发展机会。具体做法是，对农村发展项目提供贷款、贷款担保、或直接提供资金援助。主要包括以下6大类的发展项目。一是能源项目，即对高能耗社区（即能耗高出全国平均水平275%的社区）提供资助，高能耗的农户也得到资助。主要是支持这些社区的节能改造项目、置换耗能高的设备。此外，使用清洁能源和可持续能源的项目也获得资助。二是商业项目。主要目标是帮助当地改善发展条件，创造经济发展机会。享受该项优惠政策的对象范围是不超过5万人的城镇及周边地区的居民。主要做法：1.对工商业项目提供贷款担保。联邦政府提供贷款总额90%的担保。2.对农村小型商业企业资助。主要是对刚起步的农村小型商业企业提供援助，包括提供贷款和贷款担保。3.农村商业机会的资助。主要是资助农村商业团体领导人的教育、培训，咨询等。三是社区项目。包括1.资助水净化和垃圾处理项目。支助对象是公共机构、印第安人保留地的社区组织。该政策受益区域对象是，人口不超过3万人的乡镇，主要是提供贷款或直接的资金援助。2.科研资助。主要是对人口在2.5万人以下的社区提供水净化和垃圾处理技术研究方面的资助。3.社区设施建设资助。主要是对人口2万人以下的社区提供文化、体育、教育、消防等公共设施建设资助，包括提供贷款或贷款担保。4.宽带下乡资助。主要是对人口不超过2万人的社区在远程教育、宽带进农家等提供资助。四是住房资助。赤贫人群(收入为当地平均收入50%的人群)、低收入人群（收入为当地平均收入50—80%的人群）、刚跨过中等收入的人群（低收入水平加5500美元）、残障人员有资格接受此资助，资助的主要方式是提供贷款或贷款担保。

（六）对贫困区域进行综合治理并给贫困地区优惠政策。美国利用减免税和国家直接拨款等方式在贫困地区建立工业区、自由贸易区、自由企业区和进行区域综合开发。

同时，在政府社会保障和扶贫体系以外，美国的许多慈善基金会、宗教团体等非政府组织也发挥着重要作用。

 但必须清醒地看到，美国的扶贫减困政策也存在不少缺点和不足，主要集中在以下几个方面：

（1）社会保障还未能覆盖到所有人群。在医疗保障方面表现得尤为突出，因为购买医疗保险是非强制性的，因经济利益关系，很多雇主并不为雇员购买，造成目前有4000多万美国人没有任何形式的医疗保险，这就不可避免地导致一部分人因生病而陷入贫困。同时，部分社会保障项目申请程序繁琐，很多贫困人口因此而难以真正享受得到。

（2）高福利的社会保障体系致使其行政成本和财政负担很大。美国社会保障机构繁多，管理费用开支巨大，仅社会保障类项目就达300多个。随着社会保障项目日益增多，支付标准日益提高，享受社会保障的人数日益增加，政府社会保障支出也迅速增加，目前联邦政府每年支出的4美元中就大约有1美元用在提供社会保障养老金上。

（3）高福利制度助涨了部分人依赖社会的消极思想。虽然相比较西欧国家高福利减困模式来说，美国社保制度带来的“养懒汉”现象要好得多，但近年来这种现象已呈抬头上升之势。目前，美国工作适龄男性中的失业人数已经超过400万，其中一部分就是因为可以领到失业、医疗等补助而选择“自愿失业”。另外，金融危机给美国社会保障制度带来许多新的挑战。特别是失业人口增加带来的影响越来越大，这种高失业率的状况可能长期存在，必将给美国社会保障体系运行带来较大压力。

(本文摘自刘康、朱友奎《借鉴美国扶贫经验，加强和改进扶贫开发工作》。由四川省委统战部研究室整理、推荐)