国家治理与协商民主实践研究

——发挥统一战线在基层协商民主中的重要作用

刘仁勇 于小英

(四川省社会主义学院)

十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[ ]，是中国共产党对现代政治和当今社会发展全局作出的理性思考和重要创新，体现了我党在新的历史起点上国家治理理念的重大变革。“国家治理体系和治理能力现代化是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”[ ]推进协商民主广泛多层制度化发展，是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)指出：“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。”强调 “在中国共产党的领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识”，为推进社会主义协商民主建设指明了方向。

一、推动基层协商民主实践，是推进协商民主广泛多层制度化的重要创新点和发展路径

协商民主作为人民民主的重要形式，[ ]以尊重差异、多元兼容为前提，以理性协商对话为方式，以化解矛盾、增进共识、促进和谐为目的，是实现人民当家做主的有效途径，在构建结构合理、系统完备、科学规范、行之有效的国家治理体系[ ]中占有重要地位，是推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的重要载体。基层协商民主具有基础广泛、政策性强，内涵丰富的特点，在推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系的实践中发挥着基础性、创新性作用。

(一)推进协商民主广泛多层制度化发展，丰富了民主形式、拓展了民主渠道、加深了民主内涵

《意见》从全面认识社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断、深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性、切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务三个方面，全面论述了社会主义协商民主的重大战略思想，深刻揭示了协商民主的性质、特点和优势。进一步明确了社会主义协商民主的内涵：社会主义协商民主既坚持中国共产党的领导，又发挥各方面的积极作用;既坚持人民主体地位，又贯彻民主集中制的领导制度和组织原则;既坚持人民民主的原则，又贯彻团结和谐的要求。[ ]

推进协商民主广泛多层制度化发展，是积极探索人民民主实现的各种有效形式，不断丰富人民当家作主制度载体的有效方式。习近平总书记指出“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”[ ]这表明，发展社会主义协商民主，是在完善选举民主和协商民主两种基本民主形式，深入研究决策民主、管理民主、监督民主等具体民主形式的基础上，进一步“拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商。”[ ] 其目的是“通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”[ ]选举民主与协商民主相互补充又相得益彰，共同构成具有中国特色的社会主义民主政治制度。

十八届三中全会在继续坚持就经济社会发展重大问题协商于决策之前原则的同时，明确将“涉及群众切身利益的实际问题”列入协商的基本内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)强调“在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。[ ]这是我党立足于社会主义初级阶段社会转型、体制转轨、观念转化、成分转代的基本国情，在广领域多层面扩大人民民主重大战略思想的具体体现。这表明，协商民主已经从主要处理中国共产党与各民主党派以及党外上层代表人士关系的制度，扩大为覆盖全社会的，涵盖从中央到地方以及城乡基层各个领域、各个层面的更为普遍的民主制度。

(二)基层协商民主在协商民主制度架构中处于基础地位，是实现国家和社会治理的重要环节

《决定》提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，[ ]强调“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。”[ ]这表明，协商民主由政治领域扩展到经济、社会、文化、生态各个领域，形成了由中央到地方直至社会基层，从政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商到基层协商、社会组织协商纵横交织的协商民主网络，协商民主将进一步向下延伸，由高层精英走向社会大众，基层协商民主成为重要着力点和创新点，具有广阔的发展空间。《意见》指出要“坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”，极大地拓展了协商民主广度和深度。

协商民主经过65年的发展，已初步形成政治协商、社会协商、基层协商上下联动、广泛多层的协商民主制度架构。其中，政治协商处于高层，具有层次高、覆盖范围较小、程序规范的精英协商特征。包括中国共产党与各民主党派、无党派人士的政党协商，以及中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的政治协商，是我国政治体制独创性的优势所在。社会协商处于中层，主要指国家政权机关的立法协商和决策协商，包括人民代表大会的立法协商即人大就重大事项向社会公开征求意见等形式，以及政府及其职能部门就相关公共政策与社会进行协商对话，这是改革开放后我国协商民主实践的创造性发展。基层协商在制度架构中处于下层，主要包括在探索以民主参与、民主决策、民主监督为核心的乡镇基层政府治理模式中出现的恳谈会、听证会、咨询会、协商对话会等多种形式，是在基层民主建设中发展的、与村民(居民)自治相结合的新型民主形式。就目前而言，建国前后确立的政治协商制度已上升到我国基本政治制度层面，形成较为完备的理论体系、工作机制、实践模式和工作网络;社会协商制度已经初步建立，仍需通过制度和程序化建设予以规范，尤其是健全信息公开、听证、检举等公共参与制度，建立各类群体与政府、公共领域的沟通渠道，使之成为各利益主体进行利益协调的主渠道;而基层协商民主制度在我国协商民主制度架构中处于基础地位，是推进协商民主广泛多层发展的重中之重，具有基础广泛、涉及面广，政策性强，内涵丰富的特点，是广泛吸纳民意、汇聚民智的重要平台。

发展协商民主，推进协商民主广泛多层制度化发展，既是发展社会主义民主政治的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。《决定》指出，创新社会治理“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。” 这表明，由党委政府主导的“社会管理”将向由党委政府、社会组织和广大群众多方参与的“社会治理”转变。协商民主以承认社会多元主体的为前提，倡导执政党、人大、政府、政协以及社会组织和公民共同参与国家和社会治理，通过协商实现国家和社会协同共治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

(三)必须加强中国共产党在推进协商民主广泛多层制度化发展中的统一领导和统筹协调作用

在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。习近平总书记指出 “要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性。”强调“发展社会主义民主政治，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”[ ]将党的群众路线贯彻于协商民主之中，对于密切党同人民群众的血肉联系、完善人民有序政治参与、促进决策科学化民主化具有重要意义。

全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益，是实行和发展协商民主的重要前提和基础。习近平总书记指出：“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”强调“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[ ]这一新论断，为发展协商民主提供了崭新视野和实践路径。

《意见》指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”将基层协商民主与社会治理相结合、与基层群众自治相结合，是新形势下我党在社会领域推动基层民主制度建设的重要着力点。

习近平总书记指出“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[ ]强调“要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，我们的重大工作和重大决策必须识民情、接地气。”[ ]《决定》提出要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”

在新的历史条件下，如何发挥中共党委在基层协商民主实践创新中的统一领导和统筹协调作用，在社会治理中贯彻党的群众路线，突出群众的主体作用，建立联系群众的长效机制，是推进基层协商民主实践和基层社会治理创新必须解决的重要问题。要把基层协商民主制度化、规范化、程序化建设，作为践行群众路线、转变决策施政方式、推进社会协商共治的重要环节，把协商民主纳入基层决策程序、融入社会治理，才能建立起贴近实际、富有成效的党群政民互动协商机制。

二、充分发挥统一战线在基层协商民主中的引导和牵头协调作用

党的十八届三中全会明确提出要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”。统一战线具有协调关系、化解矛盾、开放包容、凝聚共识的重要功能，统一战线所追求的多样性与一致性的辩证统一与协商民主通过平等的对话、沟通、协商以取得共识的价值取向高度契合，在推进基层协商民主建设中具有独特优势和重要作用。

自上世纪90年代以来，四川一直是中国基层民主创新最活跃地区之一，曾经创造了“乡镇党委书记直选”和“公推公选”等基层民主实践模式。2003年，成都市打破行政二元结构，财政向农村延伸，初步建立了新型基层治理结构;2008年，成都市在全国率先实行农村产权改革，创造了通过“村民议事会”解决土地确权中利益纠纷的模式。村级治理结构中出现的三个决策机构：即法定的决策机构“村民大会”、法定的临时决策机构“村民代表大会”、拥有议事权及部分决策权的“村民议事会”，为成都构建多层次的基层协商对话渠道、建立以村、镇协商会为主的协商对话平台打下了重要基础。

(一)成都在基层协商民主的实践创新是统一战线在基层协商民主中发挥引导和牵头协调作用的成功案例

2013年4月，四川彭州市在市委统战部牵头指导下，在全国率先开展了创新基层协商民主具体实现形式的探索，成功构建村、镇、市级三级协商对话组织架构、四级协商工作平台，建立了六大工作机制，规范社会协商对话程序，形成了一套完整的基层协商对话制度和工作机制，为新形势下基层统战工作找到了新的工作载体和可行途径，成为可资借鉴的“彭州案例”。此后，成都市委统战部在崇州市、都江堰市试点，并在新都区、新津县、金堂县、蒲江县、郫县等逐次推开、积极探索，形成了由点到面、由外向内、各具特色、稳步展开的格局。如崇州市社会协商会议制度在设计上站位较高，把推进基层协商作为全面深化改革的突破口之一，以崇州市深改组的名义制定指导意见，成立了以市委书记为组长，市委常委、统战部长为常务副组长、其他市委常委和市政协主席为成员的工作领导小组，既加强了党委对基层协商工作的领导，确保了工作的有序推进，又破解了基层协商与政治协商的衔接问题，构建了完整的协商民主体系。都江堰的基层协商创新性较强，在协商主体上，不局限于协商会成员，可根据议题的需要增加不同的利益相关方参与协商。同时组建了陪议团，邀请法律工作者、与议题有关的专家或专业人士以及其他认为有必要参会的人士作为第三方参加协商，促使议题协商结果更加客观公正、合理合法。新都区的基层协商探索，其重要意义在于在城区探索开展基层协商，其制度设计立足于我国城镇化发展大趋势，其协商主体包括了外来务工人员、外来经商人员等新市民代表，其经验有利于推动基层协商实践从农村走向城市，从城市外圈层走向内圈层，乃至中心城市的中心区域。

总体上有三个特点：一是由统战部负责基层社会协商对话制度的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实，二是以基层治理结构和村(居)民议事会为依托构建社会协商对话平台，三是建立议题征集、定期协商、成果运用、利益协调、信息交流、考核评价机制，确保社会协商对话制度的科学性和有效性。从纵向看，全市各乡镇、街道均已建立社会协商对话会，市、镇(乡)、村(社区)三级协商对话体系已基本成型;从横向看，基层协商已扩展到医院、学校等社会矛盾较集中的领域;从协商质量看，协商成果得到有效运用，协商代表素质不断提升，群众参与的积极性大大增强，基层协商发展态势良好。以彭州基层协商民主为例：

1.统战部牵头协调，制定工作方案，全面指导基层社会协商对话制度的创新实践工作。(1)成立领导机构。在彭州市委统战部的积极建议和推动下，以彭州市党委的名义成立了以市委书记为组长，市政协主席、市委副书记和统战部部长为副组长的“彭州市构建和完善基层协商民主制度工作领导小组”，领导小组下设“社会协商对话联席会议”，联席会议办公室设在市委统战部，由市委统战部部长担任联席会议召集人，市级相关职能部门为联席会议成员单位，负责全面统筹和指导工作。(2)制定工作方案。由彭州市委统战部门牵头总体设计，先后出台了《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见(试行)》、《中共彭州市委统战部<关于构建社会协商对话制度试点工作的实施方案>的通知》，分别出台了构建乡镇(街道)、村(社区)、企(事)业单位社会协商对话制度的实施方案，以及开展社会协商对话双评工作等一系列文件，具体制定了协商议事制度和规则，为开展社会协商对话工作提供政策依据和制度保障。为了提高协商会成员的协商议事能力，统战部还对全市874名镇(街道)协商会成员分四期进行专项培训。(3)积极展开试点。2013年5月起，在村(居)民议事(协商)会成立的基础上成立镇(街道)协商会，并在通济镇、葛仙山镇、九尺镇三个镇和天彭镇(街道)东大街社区展开社会协商对话试点工作。(4)全面总结推进。2013年6月，市委统战部成立了三个“社会协商对话工作小组”，全程指导乡镇(街道)协商会工作。进一步明确镇(街道)社会协商对话工作职责和成员职责;完善对话会成员管理制度和工作流程;严格规范对话会成员产生办法以及议题产生办法和成果运用管理办法，编制《彭州市社会协商对话工作手册》加强宣传和指导工作。

目前，彭州已在全市镇(街道)、村(社区)两级全面构建了社会协商对话制度，调整和完善了村(居)民议事(协商)会相关议事规则，在原有决策权的基础上增加了协商职能，制定了镇(街道)社会协商对话工作综合评价方案，进一步拓宽议题范围，明确协商内容，制定考核评价方案并将其纳入党委政府与统战工作目标考核。

2.注重总体设计，指导构建了三级协商对话组织架构、四级社会协商工作平台。市社会协商对话联席会议负责建立各项制度，全面指导和推动镇(街道)、村(社区)及市级部门的社会协商对话工作。并在镇、村两级社会协商对话平台的基础上，在市级新建了企(事)业单位协商对话平台和特殊利益群体的协商对话平台，提高了基层协商民主的群体覆盖面。协商对话以基层群众为主体，兼顾基层统战成员(包括民主党派、无党派、民族宗教、新社会阶层、新型职业农民和农村乡土人才代表人士)。(1)村(社区)级协商对话平台。以原村(居)民议事会为平台，新增协商职能，强调会前协商、会中协商、会后监督。议事(协商)会成员每村(社区)20—50人,在每5—15户中产生的村(居民)代表中选出。 (2)乡镇(街道)协商对话平台。采取群众推荐、个人自荐和组织推荐三种方式，从镇(街道)干部、村(居)民议事(协商)会成员以及统战成员中协商产生镇(街道)协商会成员，每镇(街道)协商会成员20—60人，其中基层群众不低于75%。(3)企(事)业单位社会协商对话平台。企(事)业单位以职工代表大会为协商对话平台，在原职代会职能职责基础上增加协商职能，强调会前协商、会中协商、会后监督。(4)特殊利益群体的协商对话平台。在社会矛盾较为集中的特殊利益群体中逐步建立社会协商对话平台。如在学校构建了学校学生会和家长委员会，就涉及学校、学生及家长共同关心的重要事项进行沟通协商;在医院建立了医院协商会，由医院所在地周边社区、行风监督员、医院相关人员各占三分之一组成，专门就涉及医院、患者及家属共同关心的重要事项进行沟通协商。

3.建立六大工作机制，规范协商程序，确保社会协商对话制度的科学性和有效性。(1)议题征集机制。依据四级社会协商会的实际情况，分别制定了议题提出和办理制度。要求市政府办根据市级各部门年度工作计划，对拟制定的事关群众切身利益的政策，每年收集整理出2—3 件，在正式出台前送市委统战部，由市委统战部负责组织各镇(街道)协商会按照程序进行协商;要求各镇(街道)每年就重大招商引资项目的引进落地之前有关事项、重大公共设施建设项目推进过程中有关事项、群众反映强烈、矛盾集中的信访事件等，至少梳理出1—2 项作为镇(街道)协商会固定协商议题。(2)定期协商机制。规定村(居)民议事(协商)会每月召开一次会议;乡镇(街道)社会协商对话会，每半年至少召开一次协商会议;企(事)业单位职代会、学校家委会、学生会每半年至少召开一次会议，医院协商会每年至少召开一次会议。四级社会协商会有临时议题时可及时召开，协商采取分组协商与集中讨论、会前酝酿与会中发言等方式，力求议题得到充分协商，形成广泛共识。(3)成果运用机制。将四级社会协商会形成的成果分类进行处理。对涉及面较广、反映较大的重点意见建议，报上级党委、政府或机关;经协商形成共识的意见建议，用于党委、政府或机关决策参考;对条件不具备，暂无法实施的意见建议，由党委、政府或机关和议事(协商)会成员做好解释工作;对违背广大群众切身利益的意见建议，应坚决不予采纳并由党委、政府或机关和议事(协商)会成员做好行正面引导教育。(4)利益协调机制。四级社会协商会对村(居)民之间、村(居)民与村(居)委会或乡镇(街道)政府(办事处)，以及职工与企(事)业单位间、学校与学生及家长间、医院与患者及家属之间的利益纠纷和利益矛盾进行协调，缓和不同利益主体之间的冲突，实现利益的协调和整合，化解矛盾。(5)信息交流机制。协商会负责传达党委政府的决策部署和工作安排，通报近期工作重点，通报上次协商形成的共识、议决事项的办理情况。对未被采纳的意见建议，由召集人陈述理由并做好解释工作。以协商会为协商对话平台搭建信息交流渠道，把群众关心的热点问题及时提交会议讨论，将协商结果及时传达给相关部门和群众，形成了上情下达，下情上报的交流机制。(6)考核评价机制。由市委统战部牵头制定了社会协商对话工作综合评价方案，确保社会协商对话工作扎实有效以及协商成果顺利转化。对村(社区)、乡镇(街道)、各企(事)业单位开展社会协商的情况进行考核评价，并将其纳入统战工作和民生目标考核。增加了乡镇(街道)协商会成员对镇(街道)党(工)委政府(办事处)和镇(街道)领导班子成员工作的民主评议，并将评议结果报送市委组织部参考。

(二)成都市基层协商民主的实践创新，为发挥统一战线在基层协商民主重要作用找到了新路径和工作平台

在成都市委统战部统一部署和指导下，彭州市、崇州市、都江堰市、新都区、新津县、金堂县、蒲江县、郫县等充分利用统一战线的制度优势和工作优势，创新构建社会协商对话制度，为广大基层群众和统战对象提供了民主参与的制度化平台和渠道。同时，及时将党委政府推进的重点工作以及群众集中关心的重大事项，如重大项目建设、重大公共基础设施建设、重大信访事件等作为协商会议议题，通过充分协商，形成广泛共识，探索出了统一战线围绕中心、服务大局的新抓手。一是探索出了基层统战工作新路径，即紧紧依靠村(居民)议事协商会、乡镇(街道)协商会、企(事)业单位职代会、学校家委会学生会、医院协商会的成员，以及新型职业农民、农村乡土人才和分布在基层的传统统战对象开展工作;二是搭建了基层统战工作的新平台，即通过搭建社会协商对话平台、细化社会协商对话职能、制定社会协商对话规则、程序、考评等，凝聚基层社会统战工作的对象，发挥他们在统战与协商各方面的作用，使统战工作范围进一步延伸，统战对象不断扩展，有效地解决了统一战线接地气不足的问题。

1.通过总体设计，较好地解决了协商民主由政治领域到社会领域、由精英协商到草根协商的拓展和延伸。建国以来，我国政治协商制度设计只延伸到区县一级。在社会转型期，社会矛盾聚集和突发的主体往往不是参与政治协商的“精英人士”和“代表人士”，而更多来自于基层的普通民众和众多利益群体。彭州市统战部着力在党委政府与群众之间、不同利益群体之间构建社会协商对话制度和沟通交流渠道，以基层群众为主体，以寻求广泛社会共识为目的，正确引导群众有序政治参与，增加决策和决策实施的公开透明度，协调各利益群体间的关系。注重“总体设计、上下结合”，在借鉴成都村(居)民议事会的实践的基础上，着力构建了上下衔接、科学规范、运行有效的基层协商民主体系。如彭州建立了市社会协商对话联席会议、企(事)业单位职代会和特殊利益群体协商会平台和渠道以及建立镇(街道)协商会平台和渠道，依托村(居)民议事会作为村级协商对话平台和渠道，使协商对话成为一种常态化工作模式，较好地解决了协商民主由政治领域到社会领域、由精英协商到草根协商的拓展和延伸，实现了基层协商对话制度与县一级政治协商制度的有效衔接。

2.通过牵头引导，为基层协商民主成功运行以及实现常态化制度化提供了重要保证。在基层协商民主实践创新中，统战部发挥了牵头协调、总体设计、平台搭建、机制构建和工作拓展的重要作用。如彭州市委统战部的牵头指导和各级党组织的积极引导下，在全市20个镇建立了协商对话机制，协商解决基层在经济发展、基层治理、社区管理、群众利益、矛盾纠纷等方面的问题，实现了“问需于民、问计于民、问效于民”的常态化制度化，实现了基层协商民主的全覆盖，基层群众参与全覆盖，突出了群众的主体地位，在更大范围化解了社会矛盾。彭州市委统战部将基层治理体系建设与社会协商对话制度建设相结合，在基层群众自治制度框架下，倡导“在自治中协商，在协商中自治”的基层社会治理理念，通过构建社会协商对话平台，制定基层协商民主制度和工作机制，初步形成了基层社会的治理格局，培育了不同群体之间“换位思考”意识，缓解基层社会中各利益群体间的对立情绪，减少了工作决策和工作推进的阻力。

3.通过载体途径，为统一战线在基层协商民主建设中发挥重要作用总结了一套切实可行的工作方法。开展社会协商工作是加强乡镇(街道)、社区基层组织与人民群众沟通联系的重要渠道，也是新形势下践行党的群众路线的重要形式和创新基层社会治理的重要抓手。当前，统战工作社会化尚没有形成一套成熟的工作经验和规范的程序手段。彭州市委统战部在基层协商民主的创新实践中，不仅从整体上构建了基层协商民主制度的总体架构，指导建立了三级协商对话组织架构、四级协商工作平台，而且对基层协商民主的组织机构、组成成员、推选程序、协商内容、协商程序、协商成果运用等实际操作程序作了系统的规定，形成了较为完备的基层协商民主制度，初步探索了新形势下开展基层社会统战工作和农村统战工作的载体和途径，总结了一套切实可行的工作方法，即在基层统战工作中，以村(社区)议事会成员、新型职业农民、农村乡土人才以及传统统战对象为抓手，以村(居)民议事会、镇协商会为农村统战工作平台，通过协商议事，达到收集民意、汇集民智、化解民怨的目的，发挥他们在统战与协商各方面的作用，解决了统战工作向基层延伸的问题。

三、积极推动顶层设计与基层实践有机结合、良性互动机制

成都在基层协商民主探索中创造的社会协商对话制度有着鲜明的特征。这即是确立了党委统战部门主导的模式，解决了“协商由谁来抓”和制度保障问题;在制度设计上确立了群众主体理念，以基层群众为协商主体、统战成员为抓手，解决了“与谁协商”的问题;在协商议题上确立了“从群众中来，到群众中去”的价值导向，明确以群众关心的重大问题和涉及群众的切身利益的问题为协商内容，解决了“协商什么”的问题;通过构建村、镇、市级三级协商对话组织架构、四级协商工作平台，解决了“怎么协商”的问题;通过建立六大工作机制，解决了协商程序和成果运用的机制保障问题。成都的基层协商民主探索实践表明，把基层协商民主由县级拓展到乡镇，构建广泛多层的基层协商对话渠道，构建更加完善的基层治理格局的思路，是切实可行的。

当前，在推动基层协商民主实践探索中还存在以下几个方面的困扰：一是如何解决协商结果的运用无制度约束的问题。由于社会协商会议只有对议题的协商权，对协商结果没有强制执行权，加之尚未建立对协商议题的协调、督办、落实和反馈工作机制。致使社会协商结果的组织实施、跟进落实和督办反馈等工作，在制度上无法得到保障。社会协商会议结果没有约束力，造成基层协商民主“说了也白说”“说了不算”“作用不大”等思想误区，长此以往对群众的协商民主意识的提高形成阻碍。在制度设计上，社会协商会议没有决策权，但是应该具有否决权，在政策上尚无依据。二是如何解决基层协商民主和基层自治制度的关系。基层协商民主是在基层民主建设中发展的、与村民(居民)自治相结合的新型民主形式。当前，村(社区)一级协商会一般建立在村民(社区)议事会上，通过村民议事(协商)会对村(社区)事务进行协商和管理，村民在一定范围内享有自我管理的权力，包括协商和决策的权利。造成村(社区)一级设立社会协商会议在职能上有较大重复，不可避免造成机构臃肿，职责不清。三是乡镇(街道)没有民主协商机构和渠道，在机构、编制、经费的限制下基层协商民主难以正常开展。只有解决了这些具体问题，使工作重心下移，确保基层协商民主有人管事、有人做事，基层协商民主才能得以顺利实现。四是政协组织如何发挥重要渠道作用需要进一步明确。如崇州市设想在乡镇一级设立市政协办事处，设专(兼)职主任，享受乡镇正职待遇，并由其主导社会协商工作，但是领导职数、机构等不符合现行政策规定，故此设想搁浅。五是关于基层协商工作长效机制的问题。目前，成都市所属市县一级的社会协商工作主要是靠当地市委强力推动，统战部全力以赴协调督促，但尚未上升到省一级以至中央的顶层制度设计上来。这样，就存在如果地方党委不重视，统战部门就无法推动，基层协商民主的深入推进就有可能出现大问题。因此，亟需中央下发推动基层协商民主建设的指导性文件，突出解决全局性、关键性问题。如明确基层协商民主工作由基层哪个部门来牵头，只有工作主体职责明确，基层协商民主工作才能有序推进;鉴于基层协商民主工作工作量大、涉及时面广，建议设立专门机构，增加3—5人的编制，使基层协商民主工作常态化。

加强基层协商民主建设，必须推动中央顶层设计与基层实践探索的有机结合和良性互动。一方面，各地局部的阶段性试点需要在中央顶层设计和指导性文件的指引下循序推进;另一方面，顶层设计也需要在推进各地局部的阶段性试点的基础上进行谋划，为顶层设计提供样本、积累经验、不断完善。自2010年以来，四川省社会主义学院为了推动社会主义协商民主理论研究和基层实践，先后两次在全国进行课题招标。十八届三中全会召开后，又成立首家“协商民主研究中心”，着力于理论研究和基层探索。2014年3月，协商民主研究与彭州市委统战部合作建立了基层协商民主研究彭州基地，其后又与崇州市、都江堰市、郫县等合作建立了基层协商民主实践基地，共同推动基层协商民主实践创新。发展协商民主，既需要顶层设计，更需基层大胆探索。只有将顶层设计和基层探索很好地结合, 把协商民主落实到具体工作层面，及时总结基层协商民主鲜活案例和实践创造的丰富经验，强化基层群众的协商民主意识，协商民主的探索才能有序地进行下去。

刘仁勇，中共四川省委统战部副部长、四川省社会主义学院党组书记

于小英，四川省社会主义学院教研室主任、教授，协商民主研究中心副主任兼秘书长

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