任杰梁  平汉

      一、天籁大音：爱国统一战线是“宪法确立的制度”
      制度是人类社会的重要现象和社会科学的重要概念，具有丰富的内涵和广大的外延。政治学、经济学、社会学、人类学等不同领域的学者从各自学科不同的认识角度，对这一概念有着不尽相同的定义。例如，美国社会学家乔纳森•特纳把制度视为一个结构整体，认为制度就是“嵌入到特定类型的社会结构中的位置、角色、规范和价值的复合体，该复合体能就处理生产维生资源，人类繁衍生息，以及在给定的环境中维持可行的社会结构这些基本问题组织起人类活动的相对稳定的特征”。而英国社会学大家安东尼•吉登斯则侧重于制度的持久性和稳定性，把制度简短归纳为“社会生活中相对更有韧性的特征”，并依照功能把制度分为政治、司法、经济、行为方式等类别。诺贝尔经济学奖得主、经济史学家道格拉斯•诺斯关注制度对于个体行为的影响，他对制度的定义是：人类设计的构造政治、经济和社会交往的约束条件，并进一步依照形式把制度分为两类：包括宪法、法律、规章、标准等在内的“正式制度”，和包括习俗、传统、禁忌等在内的“非正式制度”。当代著名经济学家、美国麻省理工学院教授阿西莫格鲁则认为，按照运行方式分类，制度可以分为明文规定的“名义性制度”（de jure）和现实中实际运行的“事实性制度”（de facto）两种，他认为两者之间并不一定完全等同。权威性的《斯坦福哲学百科全书》也认为，制度包含了形形色色的社会形式，包括习俗、规则、仪式、组织以及组织的系统等。透过不同学科关于制度的见仁见智的讨论，也显示了深刻共识：制度是由人类设计并对自己的行为施加影响和约束的一系列安排，制度存在具有稳定性和持续性，制度结构具有整体性和系统性，制度形式具有多样性和层次性，等等。制度本源上是民族、地域、历史的产物，世界上没有抽象的“一般制度”，制度总是以中华的、不列颠的，东方的、西方的，传统的、现代的等等民族的、地域的、时代的具体形态表现出来的，具有多样性的特征。这种多样性记录了人类社会各民族历史发展的轨迹和特殊性，并在多样性中内涵和体现着统一性。在考察制度时应当注意其民族性、地域性、时代性特征，注意制度的丰富性、辨证性和动态性，避免孤立化、片面化和静止化。
      中国共产党高度重视制度问题和制度建设。党的十八大报告中使用频率最高的词汇就是“制度”，被提及高达百次之多。按照十八大“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”的战略要求审视党领导的爱国统一战线，其制度属性也拨云见日，脱颖而出。2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的重要讲话中指出：“国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法制原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。”精辟概括了中国特色社会主义制度体系构架及其发展方向。党的总书记和国家主席把爱国统一战线明确列为“宪法确立的制度”，从顶层面第一次肯定了爱国统一战线的制度属性，在新的历史阶段为巩固和发展最广泛的爱国统一战线开辟了新的境界。
      爱国统一战线制度的提出，使爱国统一战线事业面临新的发展机遇，对统一战线理论政策研究、宣传和工作实践提出了一系列新的课题和新的任务。深入探究爱国统一战线制度的发展历程，不断深化对爱国统一战线制度的科学认识，对进一步推进爱国统一战线的制度建设及其制度功能作用的发挥和统一战线事业的发展，具有重大的理论意义和现实意义。
      二、厚土高天：党的统一战线从筹建新中国起就蕴涵国家政治制度基因
      所谓政治制度，就是在特定社会中，统治阶级通过组织政权以实现其政治统治而制定的治理方式、方法和程序等安排的总和。这些安排有的存在系统的明文规定，即所谓“正式制度”；有的则只是长期自然形成的习惯形式和法律传统等，即所谓“非正式制度”。正如不能因为一些国家没有成文宪法而否定其国家根本制度的存在一样，判定政治制度也应主要从政治现实运行的实际出发，考察“事实性制度”。
      国家制度（国体）是国家的根本制度。它确立国家政权的性质及各社会力量的政治关系，决定国家的其他政治制度，支配国家的整个政治生活。当代中国的国家制度是人民民主专政，她产生于中国共产党在领导人民为争取民族独立、人民解放而进行的伟大实践中结成的人民民主统一战线。早在1940年初，毛泽东发表《新民主主义论》，提出新民主主义共和国的国体，即社会各阶级在国家中的地位，为“各革命阶级联合专政”，并明确指出：“在今天的中国，这种新民主主义的国家形式，就是抗日统一战线的形式”；1945年党的七大明确提出“建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”的主张，获得全国社会各界的广泛赞同。毛泽东在1949年3月党的七届二中全会上的报告和同年6月发表《论人民民主专政》，全面系统地阐述了党在建立新中国问题上的基本立场和政策思想，指出中国人民已经取得的主要的和基本的经验，在国内“就是团结工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级，在工人阶级领导之下，结成国内的统一战线，并由此发展到建立工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家”，明确指出了人民民主专政的国体与人民民主统一战线的渊源关系和共性本质。
      作为“人民民主统一战线的组织形式”的中国人民政治协商会议第一届全体会议，宣告中华人民共和国的成立，通过了起临时宪法作用的《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》等重要法律，产生了中央人民政府。《共同纲领》确立了国家制度：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。”还规定了在统一的国家内实行民族区域自治的国家结构形式等基本制度。
      中央人民政府的组成，以中国共产党的坚强领导，体现工人阶级领导国家政权的根本属性；同时以各民主党派和无党派人士参加政府，体现统一战线政权、团结合作、政治协商的人民民主原则。政府领导成员的遴选，均由共产党同各民主党派反复协商后提名。出任中央人民政府各委、部正职的民主党派和无党派民主人士，有权独立负责地领导各自部门的工作。还有一批民主党派和无党派民主人士担任部、院的副职。同时，中央人民政府还任命一批民主党派及无党派爱国人士为政务院参事，参与人民政权建设工作，并在11月正式设置政务院参事室，成为政府统战性、咨询性机构而长期存续。包括相当数量的各方面的爱国民主人士在内的中央人民政府的这种强大阵容，充分体现了它的“工人阶级领导的、以工农联盟为基础、团结各民主阶级的统一战线的联合政府的性质”，正如周恩来明确指出的：“我国的人民民主专政是共产党领导下的人民民主统一战线的政权”。
      历史证明，在新中国的筹建和成立中，党领导的统一战线就贯穿着、内涵于和体现在从指导思想到法律体系，从国体到政体，从政策制定到建政实践的各个方面，成为人民共和国重大制度的创制基础和源头。也就是说，按照发生学观点考察，作为执政党——中国共产党领导的统一战线从建立新中国起就内涵着国家政治制度的根本属性和基础功能。
      在由新民主主义到社会主义转变过程中，党领导的人民民主统一战线成为社会主义制度的有机组成部分。1953年1月，毛泽东在中央人民政府委员会第20次会议上明确指出，“人民代表大会制的政府，仍将是代表全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府”。同年12月19日，《中共中央关于目前政权性质问题的指示》指出：“现在的政权的统一战线的组成并没有妨碍共产党和工人阶级的领导，相反地是有利于这一领导的……因此在相当长的时期内，应当继续保持政权的统一战线性”。1954年第一届全国人大通过的新中国第一部宪法明确指出，这个宪法以“共同纲领为基础，又是对共同纲领的发展”，并指出“我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”宪法用国家根本大法的形式，在国家制度和法律体系顶层，既规定了人民民主统一战线性质、地位、作用，又为人民民主统一战线在中国社会主义制度体系内发展提供了最根本保证。以后每部宪法都对统一战线有明确表述。对统一战线这种国家顶层的制度安排，为统一战线在创造性地进行社会主义改造、确立社会主义基本制度、实现中国历史上最深刻最伟大的社会变革及历史转折中发挥独特作用和巨大优势提供了根本保障。
      三、根深叶茂：改革开放以来爱国统一战线制度建设成效显著
      改革开放以来，我们党深刻总结正反两方面历史经验，确立了爱国统一战线的性质，并将统一战线政策按法定程序向规范化、具体化、制度化方面不断发展。1979年10月19日，邓小平在会见各民主党派和全国工商联代表大会代表的重要讲话中强调，“在中国共产党领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”首次把我国多党派合作明确为政治制度，吹响了爱国统一战线制度建设的号角。根据国内阶级状况的根本变化，1982年宪法（以下简称宪法）调整中国社会政治关系，把统一战线的构成由“阶级联盟”确立为“政治联盟”；2004年3月，宪法修正案对广泛的爱国统一战线构成的表述在原来“三者”的基础上增加了“社会主义事业的建设者”，发展为全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的“四者”政治联盟。现行宪法确立了中国爱国统一战线的性质，及时规范了中国重大社会政治关系，为爱国统一战线在中国特色社会主义制度体系建设中的发展提供了宪法保障，并引领统一战线五大关系协调的制度化发展。
      在政党关系上，在1979年把我国多党派合作明确为我国政治制度之后，1987年党的十三大又把完善这一制度列为政治体制改革的一项重要内容；1989年专门制定《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》；1993年3月这一制度被写入宪法序言，在国家制度体系中确立为基本政治制度。此后，又在理论、政策和实践上不断丰富和完善这一制度，新世纪制定了关于加强多党合作和政治协商制度、关于加强人民政协工作的两个《意见》；2009年11月颁发了《政府参事工作条例》，标志着政府参事工作经历60年后走向规范化、制度化、法治化。
      在民族关系上，根据宪法的规定，1984年颁发的《民族区域自治法》以基本法的形式把民族区域自治固定下来。2001年2月通过新修改的《民族区域自治法》，明确民族区域自治“是国家的一项基本政治制度”。此外，还先后发布实施《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》和《国务院实施〈中华人民共和国区域自治法〉的若干规定》等法规，实现了我国民族区域自治的制度化、政策化和法律化的三位一体。
      在宗教关系上，宪法有关宗教的条款为处理宗教问题提供了根本法律依据和保证，《民法通则》、《教育法》、《广告法》等相关法律做出具体规定。1994年1月，颁布《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》。2004年11月发布《宗教事务条例》，并制定了与之配套衔接的规章和办法，使党和国家的宗教政策在规范化、制度化、法制化道路上不断发展。
      在阶层关系上，宪法在坚持工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，强调必须依靠工人、农民和知识分子的同时，还规定“国家保护个体经济的合法的权利和利益”。1988年4月，宪法修正案对于私营经济的法律地位予以确认，随之国务院发布了有关私营企业及其投资者的三项法规。2001年对包括私营企业主在内的新的社会阶层作出是“中国特色社会主义事业的建设者”的论断，创造性地阐明了新的社会阶层的政治属性问题，进而在宪法中确立了爱国统一战线“四者”联盟关系。
      在海内外关系上，宪法规定“国家在必要时得设立特别行政区”，为实行“一国两制”提供了宪法保障。1990年、1993年，全国人大先后通过了《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》，成为香港、澳门特别行政区日常立法的依据和基础。2005年3月，全国人大高票通过《反分裂国家法》,把党关于解决台湾问题的大政方针以法律的形式固定下来。
      1992年党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标，对非公有制经济政策作出重大调整和发展；1993年11月，党的十四届三中全会确立“坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针”；1997年党的十五大将这一方针提升为我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。1999年3月，宪法修正案增加了“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”的内容。根本大法对基本经济制度的确立，为包括政治、法律、文化等上层建筑领域在内的各种制度的改革、完善和发展提供了经济制度的宪法基础，也使当代中国爱国统一战线的制度根基更为深厚，特征更为鲜明。
      四、顶天立地：爱国统一战线是中国特色社会主义制度的一大特色和优势
      制度的存在和运行需要一系列的内容，概念、规则、组织和设备等要素均是题中之义。组织、设备是制度的“硬件”，而概念、规则是制度的“软件”，它们共同构成制度的血肉和灵魂。以广阔视野根据国际学术界通常认可的“制度”定义和内涵的标准来判断，对中国爱国统一战线而言都是“软件”、“硬件”兼而备之。
宪法规定：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”显然，这是与我国人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是内在一致的。国家以根本法的形式规定了爱国统一战线的领导力量、组织形式、社会基础、政治规范和发展前景等，具有国家制度所必需的政治性、法定性和强制性。
      从制度的组织系统看，爱国统一战线有共产党和各民主党派；有侨联、台联、工商联、光彩事业促进会、知联会、黄埔同学会、海外联谊会、统促会等社团组织；有最广泛的统一战线组织——人民政协，有工会、妇联、青联、科协、作协等人民团体，有爱国宗教组织，还有参事室、宗教局、台办、侨办等政府工作部门。这些众多的组织为国家法律保护，构成爱国统一战线稳定的组织系统，并有其发挥作用所必需的基本的物质设备系统。
组织是制度的“硬件”，而规则是制度的“软件”。在长期革命、建设和改革中，统一战线逐渐形成了一系列的组织原则、工作程序和活动规范。如前所述，在爱国统一战线重大领域形成了一系列制度、法规；“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”成为处理爱国统一战线内部关系的重要准则；民主监督、政治协商、参政议政、求同存异、合作共事、自我教育和依靠多数、尊重少数等成为爱国统一战线的重要规范。
      爱国统一战线不但具有政治性、法定性、稳定性和一定的强制性等国家制度的共性特征，同时又有着鲜明的个性特征。从制度的功能作用上看，作为“四者”的广泛联盟，爱国统一战线深入渗透和体现于国家性质、国家政权、国家结构及政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等国家政治的各个方面，是国家制度的重要表现形式和有机组成部分；作为广泛提供不同社会阶层群体利益表达和沟通行为建设性、有序性、长期性的制度安排，是一项主要协调“五大关系”的具有基础性的社会主义民主政治制度。爱国统一战线成为中国特色社会主义制度不可分割的重要组成部分，发挥着发展社会主义民主政治、培养社会主义民主意识、保障各社会阶层群体及其代表人物实现更大程度政治参与的多重功能，既尽可能实现公民不同方面、不同层次的民主要求，又有效克服盲目性和无序性，这是介乎人民代表大会与基层群众自治两种人民行使民主权利、当家作主的基本途径之间的又一重要而有效的途径。由于有统一战线的广泛民主，从而使人民代表大会的民主集中制原则和人民政协的协商民主等得以有效实践。爱国统一战线既有宪法、法律和政策的保障，又没有法律或行政系统那样精细严密的规则，扎根于中华民族深厚优良的文化传统，符合人类社会相互依存和共同发展的美好追求，因而能够适应大变革中经济政治社会的复杂性和动态性，能够适应“四者”联盟的空前广泛性、巨大包容性、鲜明多样性和显著社会性等特征，保持柔性制度的灵活性、有效性、稳定性和长期性，有利于协调关系、增进共识、广集民智、凝聚力量，调动中华民族全体儿女复兴中华民族的积极性、主动性和创造性。
      综之，新中国成立后，居于国家领导地位的中国共产党在继续重视统一战线的法宝作用，通过自己政治的、思想的和组织的领导来巩固和发展统一战线的同时，还理所当然地运用国家机器贯彻统一战线大政方针，进而通过国家机关按法定程序将其规范化、定型化而成为国家法律，推进了我国以统一战线为基础、具有统一战线性质的多党合作和政治协商、民族区域自治、政府参事工作和“一国两制”等的制度建设，发挥着国家政治制度的实际功能。可以预计，随着中国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化建设的发展，爱国统一战线的民主政治制度的特征和优势将进一步彰显和宏扬。
      五、举纲张目：认识和阐扬爱国统一战线制度意义重大
      制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”中国改革开放中巨大变革最根本的是制度变革，制度建设和演进当然也是爱国统一战线发展的重要内容、根本标志和具有长效意义的成果。但是，由于多种因素，对爱国统一战线本身的制度性质、地位、功能和作用却多有忽视，以至不少学者在分析我国政治体系时，未给爱国统一战线这一重要现实以应有的关注，少于从中国特色社会主义制度建设的战略高度进行深入系统的探索。理论在一个国家实现的程度，决定于理论满足这个国家需要的程度。按照十八大加强制度建设的要求，深刻认识和积极阐扬爱国统一战线是我国宪法确立的制度，可以收纲举目张之效。
      对统一战线本身来讲，可以使我们进一步认识统一战线体系的整体性、层次性和性质的公共性（国家性）、多样性。统一战线既是思想理念，又是实体组织；既是法宝政策，又是制度规范；既有上层建筑，又有社会基础等。明确爱国统一战线的制度属性，有利于举纲张目，全面地把握爱国统一战线的大格局、大趋势，在继承发扬统一战线的光荣传统、历史经验的基础上，按照“国家各项工作法治化”要求从总体上推进爱国统一战线制度化、规范化、法治化协调发展，将过去五彩缤纷的探索提升为趋向制度化建设的更为自觉的行动，以爱国统一战线制度建设的积极成效，不断推进统一战线大业的全面协调可持续发展，为丰富中国特色社会主义的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色而增光添彩。这也将成为全面建成小康社会新阶段统一战线理论创新、机制创新、工作创新、方法创新的活水源头、巨大动力、根本保障和丰硕成果。
      从社会主义民主政治建设看，许多人不理解人大议案和政协提案往往以绝对多数通过，对比外国议会上的争吵不休、投票竞争激烈，从而怀疑我国民主的真实性的一个重要原因，就是没有把爱国统一战线视为民主政治制度，没有看到统一战线制度在我国民主政治中的巨大优势和多重功效。明确统一战线的政治制度属性，将为发挥我国政治制度的特点和优势，扩大公民有序政治参与，健全社会主义协商民主，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一提供坚实基础、宝贵资源和战略空间，我国的民主政治体制机制、政治发展道路和民主政治面貌也将锦上添花！
      从我国社会主义制度建设看，有利于认识和发挥我国社会主义制度体系的特点、优点和巨大潜力。顶层制度设计必然要求全面覆盖，把爱国统一战线纳入系统完备、科学规范、运行有效的制度体系之中并作为基础性制度，可以使人们更加深刻地认识中国特色社会主义政治发展道路，更加有效地推进包括多党合作制度、民族区域自治制度、特别行政区制度在内的基本政治制度、基本经济制度、社会文化制度等统一战线各领域制度的完善、发展和实施，促使有关各方更加自觉地运用统一战线机制正确调整各种社会政治力量关系，团结一切可以团结的力量，化消极因素为积极因素，最广泛的动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，积极投身社会主义现代化建设，实现中华民族的伟大复兴。
      爱国统一战线由“法宝”明确发展为“制度”，是由中国共产党为人民服务的根本宗旨、依宪治国理政的基本方略与我国人民民主专政国家一切权利属于人民的根本准则的一致性决定的，是爱国统一战线有别于民主革命时期统一战线的一个显著特征，是中国特色社会主义政治发展道路的一大特色，是中国特色社会主义制度自我完善和发展的时代要求，也是坚持正确方向、深化体制改革的最优选择。
      明确爱国统一战线是国家制度，对中华人民共和国执政党和统一战线的领导者——中国共产党提出了新的要求：坚持党的领导，改善党的领导，建立大统战的体制机制，全党重视统一战线工作，确保爱国统一战线的正确发展方向和积极作用的最大发挥；对国家机关和武装力量提出了新的要求：运用国家机器，通过政治、经济、法律、教育、文化以至军事等各种手段来保障、促进、巩固和发展最广泛的爱国统一战线；同时，也对全国各政党、各社会团体、各企业事业组织和全国各族各界人民提出了新的要求：有参加并促进广泛爱国统一战线巩固发展的权利、义务和职责。
      我们有理由相信：以我们国家的领导核心——中国共产党为领导，以国家根本大法——宪法为保障，以国家政权为后盾，以中国特色社会主义和爱国主义为旗帜，以实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的共同利益为动力，以正确处理“五大关系”为重点，在向党成立100年建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会历史进程中，与我们社会主义各方面制度更加完善相伴，爱国统一战线制度必将在协调五大关系和谐、推进五位一体总布局、实现中华民族伟大复兴的中国梦中熠熠生辉。